Günümüzde idarenin taraf olduğu sözleşmeler hem nicelik hem de nitelik bakımından çeşitlilik arz ettiğinden, bu sözleşmelerin tabi olduğu hukuki rejimi belirlemek her zaman kolay olmadığı gibi, bazı durumlarda idarenin sözleşmeleri ile tek taraflı idari işlemleri ayırt etme sorunu da ortaya çıkmaktadır.

İdarenin tek taraflı ve çok taraflı tasarruflarının tümü için “işlem” kavramını kullanmayı tercih ediyoruz. Doktrinde genel eğilim bu yönde olmakla birlikte, Duran “idari işlem” ve “idari karar” kavramlarını farklı anlamlarda kullanmaktadır.  idari kararlar, İdarenin, öznel ve kişisel durumları yaratan, değiştiren veya kaldıran birel veya özgül işlemlerdir. İdari işlemler ise, kural olarak, İdari organ ve makamların İdare alanındaki irade açıklamalarıdır.

Bu bakımdan idari işlem, idari kararları da içine alan daha geniş kapsamlı bir kavramdır. Buna göre, idari işlemleri dört ayrım içinde ele almak mümkündür: idari kararlar, idari sözleşmeler, düzenleyici işlemler ve planlama belgeleri.

Danıştay kararlarında ise, bu şekilde bir terminolojik ayrıma gidilmediği gibi, idari sözleşmelerin “idari işlem” niteliği taşıdığı vurgulanmaktadır: “İdari işlem niteliği taşıyan idari sözleşmelerin yapılması, uygulanması, yorumlanması ve sona ermesinden çıkacak her türlü uyuşmazlık, idarenin tek yanlı işlemlerinde olduğu gibi idari yargının görev ve yetki alanına girmektedir.”

Danıştay 10. D, E. 1991/1, K. 1993/1752, T. 29.04.1993

Kimi hallerde çok taraflı işlem görünümünde olup, esasen tek taraflı işlem niteliğini haiz tasarrufların yapıldığı görülmektedir.

Örneğin, 3096 sayılı Türkiye Elektrik Kurumu Dışındaki Kuruluşların Elektrik Üretimi, İletimi, Dağıtımı ve Ticareti ile Görevlendirilmesi Hakkında Kanun’un 7. maddesi, 4. madde gereği verilecek “elektrik üretimi yapacak tesisi kurma ve tesisi işletme müsaadesini” sözleşme olarak nitelemiştir. AYM de, 1994 tarihli bir kararında, “işletme lisans ve ruhsatını” bir sözleşme olarak ele almıştır.

“(...) Ancak, birinci fıkradaki katma değerli hizmetlere ilişkin işletme lisans ve ruhsat sözleşmelerinin Türk Telekomünikasyon Anonim Şirketi tarafından yapılması durumunda da sözleşmelerin ‘imtiyaz sözleşmesi’, daha geniş bir tanımla ‘idarî sözleşme’ olma niteliği değişmeyecektir.

Çünkü, 1. maddenin açıklanmasında belirtildiği gibi, Türk Telekomünikasyon Anonim Şirketi 233 sayılı KHK kurallarına bağlı bir kamu tüzelkişisidir. Özel hukuk hükümlerine bağlılığı faaliyetleri ile yapacağı özel hukuk sözleşmeleri ile sınırlıdır.

Ulaştırma Bakanlığının söz konusu fıkra gereğince, işletme lisans ve ruhsatına ilişkin sermaye şirketleriyle yapacağı sözleşmelerin idarî sözleşme olacağı kuşkusuzdur.” 

AYM, E. 1994/70, K. 1994/65-2, T. 22.12.1994,

Bunun gibi, görünüşte tek taraflı bir idari işlem olduğu halde, bu işlemin oluşumu aşamasında, işlemin muhatabı ile müzakere yoluna başvurulduğu da vakidir.Bu bakımdan, tarafların aralarındaki hukuki ilişkiye verdikleri isme bakılmaksızın- idarenin işlemlerinden hangilerinin sözleşme, hangilerinin tek taraflı işlem olduğunu belirlemeye ihtiyaç duyulmaktadır