ANAYASA MAHKEMESİ KARARI

Esas Sayısı : 2023/134

Karar Sayısı : 2023/209

Karar Tarihi : 30/11/2023

R.G.Tarih-Sayı : 16/1/2024-32431

İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN: Elâzığ 1. İdare Mahkemesi

İTİRAZIN KONUSU: 15/5/1959 tarihli ve 7269 sayılı Umumi Hayata Müessir Afetler Dolayısiyle Alınacak Tedbirlerle Yapılacak Yardımlara Dair Kanun’un 2/7/1968 tarihli ve 1051 sayılı Kanun’un 1. maddesiyle değiştirilen 13. maddesinin (a) fıkrasına 29/5/2003 tarihli ve 4864 sayılı Kanun’un 1. maddesiyle eklenen altıncı paragrafın birinci cümlesinde yer alan “…hasar tespit raporları ancak asıl işlemlerle birlikte dava konusu edilebilir.” ibaresinin Anayasa’nın 13., 35., 36. ve 125. maddelerine aykırılığı ileri sürülerek iptaline karar verilmesi talebidir.

OLAY: Davacı tarafından, hasar tespit çalışması sonucunda taşınmazının az hasarlı olarak belirlenmesine ilişkin hasar tespit raporunun iptali talebiyle açılan davada itiraz konusu kuralın Anayasa’ya aykırı olduğu kanısına varan Mahkeme, iptali için başvurmuştur.

I. İPTALİ İSTENEN KANUN HÜKMÜ

Kanun’un 13. maddesinin itiraz konusu kuralın da yer aldığı (a) fıkrası şöyledir:

 “Afet bölgelerinde yapılacak teknik işler:

Madde 13 – (Değişik: 2/7/1968-1051/1 md.)

a) Yapılacak işlemlere esas olmak üzere İmar ve İskan Bakanlığınca kurulacak fen kurulları tarafından, afetin meydana geldiği arazinin durumu ile bütün yapılar ve kamu tesisleri incelenerek, hasar tespit raporu düzenlenir.

 (Değişik: 31/8/1999-KHK-574/1 md.) Gereken hallerde, yapılarda meydana gelen hasarı tespit etmek üzere Bayındırlık ve İskan Bakanlığının isteği üzerine diğer bakanlık, kurum ve kuruluşlar, mahalli idareler, üniversiteler ve meslek odaları, konusunda deneyimli yeteri kadar inşaat mühendisi ve/veya mimarı hasar tespiti çalışmalarında derhal görevlendirmekle yükümlüdürler.

 (Değişik: 31/8/1999-KHK-574/1 md.) Arazinin tehlikeli durumu ve binaların gördüğü hasar bakımından yıktırılması ve boşaltılması gerekenler hakkında, o il ve ilçenin en büyük mülkiye amirine ayrı bir rapor verilir. Bu makamlarca böyle binalar derhal boşalttırılır. Yıkılması gerekenler için en çok 3 gün süre verilerek tehlikenin giderilmesi sahiplerine bildirilir. Mahallinde sahibi bulunmadığı takdirde durum, mahalli vasıtalarla ilan edilmek suretiyle, bildiri yapılmış sayılır.

 (Değişik: 31/8/1999-KHK-574/1 md.) Mal sahibi veya vekili, bu bildiriye karşı 3 gün içinde yetkili idare kurullarına itiraz edebilir. İdare kurulları bu itirazı en geç 3 gün içinde inceler ve karara bağlar.

Süresinde itiraz olunmıyan, yahut itiraz olunup da idare kurullarınca yıkılması onaylanan binaları mal sahibi yıkmadığı takdirde bu binalara el konularak yıkma parası yıkıntıdan elde edilecek malzeme bedelinden ödenmek üzere, mahallin en büyük mülkiye amirinin emri ile yıktırılır.

 (Ek fıkra: 29/5/2003-4864/1 md.) Yapılacak asıl işlemlere esas olmak üzere, fen kurulları tarafından düzenlenen teknik mahiyetteki hasar tespit raporlarına mahallî ilân tarihinden itibaren otuz gün içinde itiraz edilebilir ve hasar tespit raporları ancak asıl işlemlerle birlikte dava konusu edilebilir. Gayrimenkulleri kesin bir şekilde hasarsız olarak tespit edilenlerin veya gayrimenkullerinin hasar tespiti hiç yapılmayanların, yargı yoluna gitmeden önce, mahallî ilân tarihinden itibaren otuz gün içinde ilgili idareye başvurmaları zorunludur.”

II. İLK İNCELEME

1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleri uyarınca Zühtü ARSLAN, Hasan Tahsin GÖKCAN, Kadir ÖZKAYA, Engin YILDIRIM, Muammer TOPAL, Rıdvan GÜLEÇ, Recai AKYEL, Yusuf Şevki HAKYEMEZ, Selahaddin MENTEŞ, Basri BAĞCI, İrfan FİDAN, Kenan YAŞAR ve Muhterem İNCE’nin katılımlarıyla 13/9/2023 tarihinde yapılan ilk inceleme toplantısında dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.

III. ESASIN İNCELENMESİ

2. Başvuru kararı ve ekleri, Raportör Fatih TORUN tarafından hazırlanan işin esasına ilişkin rapor, itiraz konusu kanun hükmü, dayanılan ve ilgili görülen Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:

A. Anlam ve Kapsam

3. Deprem, yangın, su baskını, yer kayması, kaya düşmesi, çığ, tasman ve benzeri afetlerde; yapılar ve kamu tesislerinin genel hayata etkili olacak derecede zarar gördüğü veya görmesi muhtemel olan yerlerde gerekli tedbirlerin alınması ve zarara uğrayanlara yardım edilmesi ile ilgili hususlar 7269 sayılı Kanun’la düzenlenmiştir.

4. Anılan Kanun’un 13. maddesinde afetin gerçekleşmesinin ardından afet bölgelerinde yapılacak teknik işlere ilişkin hususlara yer verilmiştir. Maddenin (a) fıkrasının birinci paragrafında, yapılacak işlemlere esas olmak üzere Bakanlıkça kurulacak fen kurulları tarafından afetin meydana geldiği arazinin durumu ile bütün yapılar ve kamu tesislerinin incelenerek hasar tespit raporunun düzenleneceği; ikinci paragrafında ise gereken hâllerde, yapılarda meydana gelen hasarı tespit etmek üzere Bakanlığın isteği üzerine diğer bakanlık, kurum ve kuruluşlar, mahallî idareler, üniversiteler ve meslek odalarının, konusunda deneyimli yeteri kadar inşaat mühendisi ve/veya mimarı hasar tespiti çalışmalarında derhâl görevlendirmekle yükümlü olduğu hükme bağlanmıştır.

5. Kanun’un 13. maddesinin (a) fıkrasının altıncı paragrafının itiraz konusu kuralın da yer aldığı birinci cümlesinde ise yapılacak asıl işlemlere esas olmak üzere, fen kurulları tarafından düzenlenen teknik mahiyetteki hasar tespit raporlarına mahallî ilan tarihinden itibaren otuz gün içinde itiraz edilebileceği ve hasar tespit raporlarının ancak asıl işlemlerle birlikte dava konusu edilebileceği düzenlemesine yer verilmiştir. Anılan cümlede yer alan “…hasar tespit raporları ancak asıl işlemlerle birlikte dava konusu edilebilir.” ibaresi itiraz konusu kuralı oluşturmaktadır.

6. Hasar tespiti; deprem, yangın, su baskını gibi afetlerin meydana geldiği arazinin durumu ile bütün yapılar ve kamu tesislerinin incelenerek afetin yapıya verdiği hasarın belirlenmesi ve yapının belirlenen hasar durumuna göre hasarsız, az hasarlı, orta hasarlı, ağır hasarlı veya yıkık olarak sınıflandırılması işlemidir. Hasar tespiti, afet sonrasında 7269 sayılı Kanun uyarınca tesis edilecek olan yıkım kararı veya hak sahipliğine ilişkin işlemlerin yanı sıra hasar durumuna göre binaların tahliye edilmesine ilişkin işlemlere de dayanak teşkil eden bir işlem mahiyetindedir. Hasar tespit raporlarının düzenlenmesinin ardından taşınmazın hasar durumuna göre hakkında yıkım kararı alınması veya hak sahipliğine ilişkin işlemlerin tesis edilmesi ya da hasar durumuna göre binaların tahliye edilmesi mümkündür. Bir başka deyişle afetin meydana geldiği alandaki yapılara ilişkin söz konusu işlemlerin tesis edilebilmesi için hasar tespiti işlemlerinin tamamlanması gerekmektedir.

7. Buna göre hasar tespit raporlarının düzenlenmesinden sonra tesis edilecek işlemlerden birisi hak sahipliği başvurusuna ilişkin işlemlerdir. 7269 sayılı Kanun’un 28. maddesinin birinci fıkrasında, bu Kanun’dan faydalanmak suretiyle inşaat kredisi verilmesini ya da bina yaptırılmasını isteyenlerin, Bakanlıkça yapılacak yardıma ilişkin olarak mahallî ilan tarihinden itibaren iki ay içinde mahallin en büyük mülki amirine yazılı başvuruda bulunmalarının ve taahhütname vermelerinin zorunlu olduğu, Bakanlığın bu süreyi bir ay uzatmaya yetkili olduğu düzenlenmiştir.

8. Kanun’un 29. maddesinin birinci fıkrasında da yıkılan, yanan veya ağır hasara uğrayan veya uğraması muhtemel olan binalarla imar planları gereğince kamulaştırılmasında zorunluluk bulunan yerlerdeki binalarda oturan ailelere hak sahibi olmak şartıyla konut yaptırılacağı veya kredi verileceği düzenlemesine yer verilmiştir.

9. Bu çerçevede hak sahiplerine tanınan haklar Kanun'un 40. maddesinde gösterilen usul ve esaslara göre geri ödemek üzere devletten inşaat kredisi almak veya devlet tarafından afetzede aileler için yapılan veya yaptırılan konutlardan birini, bedeli Kanun'da belirtilen usul ve esaslar çerçevesinde taksitler hâlinde ödenmek üzere almaktan ibarettir (Mehmet Şentürk [GK], B. No: 2014/13478, 25/7/2017, § 46).

10. Öte yandan Kanun’un 28. maddesinin birinci fıkrasının üçüncü cümlesinde ise bu müracaatın yapılmasında ve alınmasında hasar tespit raporlarında yer alan hasar oranlarına bakılmayacağı hükme bağlanmıştır. Buna göre hak sahipliği müracaatının yapılmasında ve alınmasında hasar tespit raporlarında yer alan hasar oranlarına bakılmayacağı hükme bağlandığından hak sahipliği başvurusu için hasar tespit raporunda belirlenen afetin yapıya verdiği hasarın seviyesi dikkate alınmamakta, dolayısıyla hasar tespit raporunda söz konusu yapının hasarsız, az hasarlı, orta hasarlı, ağır hasarlı veya yıkık olarak sınıflandırılmış olmasının hak sahipliği başvurusu yapılması açısından önemi bulunmamaktadır. Bu nedenle yapının hasarsız veya az hasarlı olarak belirlenmiş olması hak sahipliği başvurusuna engel olmadığından bu binalar için de hak sahipliği başvurusu yapılması imkânı bulunmaktadır.

11. Hasar tespit raporlarının düzenlenmesinin ardından tesis edilebilecek işlemlerden bir diğeri, hakkında hasar tespit raporu düzenlenen taşınmazın hasar durumuna göre alınabilecek yıkım kararı ile yine hasar durumuna göre binaların tahliye edilmesidir. Buna göre hakkında düzenlenen hasar tespit raporunda ağır hasarlı veya orta hasarlı olduğu tespit edilen taşınmaza ilişkin olarak yıkım kararı alınabileceği veya taşınmazın tahliye edilebileceği, bunun yanı sıra söz konusu işlemlere karşı yargı yoluna başvurulabileceği açıktır.

B. İtirazın Gerekçesi

12. Başvuru kararında özetle; itiraz konusu kuralla hasar tespit raporlarının ancak asıl işlemlerle birlikte dava konusu edilebileceğinin düzenlendiği, taşınmazın afet sonrası durumunu gösteren hasar tespit işlemi yapıldıktan sonra taşınmaz üzerindeki mülkiyet hakkı fiilen kısıtlanacağından bu işleme karşı doğrudan dava açılamamasının mülkiyet hakkını ihlal ettiği, öte yandan kuralda hasar tespit işleminin niteliği bakımından bir ayrım yapılmadığı, bu çerçevede hasarsız ve az hasarlı yapılar yönünden yıkım ve hak sahipliği olan asıl işlemlerin tesis edilmesi çoğu zaman mümkün olmadığından bu yapılara ilişkin olarak asıl işlem tesis edilmesini beklemenin hukuki bir fayda sağlamayacağı, bu durumun mahkemeye erişim hakkını kullanılamaz hâle getirdiği, hasar tespiti yapılmış, ancak idari başvuru süreci henüz tamamlanmamış taşınmazın artçı deprem gibi tekrarlanabilecek bir afetle daha büyük hasar görebileceği hususunun gözardı edilemeyeceği, ayrıca yapılan hasar tespit işleminin idari yargı açısından kesin ve yürütülebilir işlem niteliğinde olduğu belirtilerek kuralın Anayasa’nın 13., 35., 36. ve 125. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.

C. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu

13. 30/3/2011 tarihli ve 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun’un 43. maddesi uyarınca kural, ilgisi nedeniyle Anayasa’nın 40. maddesi yönünden de incelenmiştir.

14. Anayasa’nın 35. maddesinde “Herkes, mülkiyet ve miras haklarına sahiptir./Bu haklar, ancak kamu yararı amacıyla, kanunla sınırlanabilir./ Mülkiyet hakkının kullanılması toplum yararına aykırı olamaz.” denilmektedir. Anayasa’nın anılan maddesiyle güvenceye bağlanan mülkiyet hakkı, ekonomik değer ifade eden ve parayla değerlendirilebilen her türlü mal varlığı hakkını kapsamaktadır.

15. Mülkiyet hakkı; kişiye başkasının hakkına zarar vermemek ve kanunların koyduğu sınırlamalara uymak şartıyla sahibi olduğu şeyi dilediği gibi kullanma, semerelerinden yararlanma ve üzerinde tasarruf etme imkânı veren bir haktır. Bu bağlamda malikin mülkünü kullanma, semerelerinden yararlanma ve mülkü üzerinde tasarruf etme yetkilerinden herhangi birinin kısıtlanması veya mülkünden yoksun bırakılması mülkiyet hakkına getirilmiş bir sınırlama niteliğindedir (AYM, E.2017/21, K.2020/77, 24/12/2020, § 137; E.2019/100, K.2020/62, 22/10/2020, § 13).

16. İtiraz konusu kuralda, 7269 sayılı Kanun uyarınca yapılacak işlemlere esas olmak üzere afetin meydana geldiği arazinin durumu ile bütün yapılar ve kamu tesislerinin incelenerek düzenlenecek hasar tespit raporlarının ancak asıl işlemlerle birlikte dava konusu edilebileceği hükme bağlanmıştır. Hakkında 7269 sayılı Kanun uyarınca hasar tespit raporu düzenlenen taşınmazların mülk teşkil ettiği açıktır.

17. Öte yandan Anayasa’nın “Temel hak ve hürriyetlerin korunması” başlıklı 40. maddesinin birinci fıkrası “Anayasa ile tanınmış hak ve hürriyetleri ihlâl edilen herkes, yetkili makama geciktirilmeden başvurma imkânının sağlanmasını isteme hakkına sahiptir” hükmünü içermektedir. Anılan hükme göre kişilerin yargı makamları ile idari makamlar önünde haklarını arayabilmelerine kolaylık ve imkân sağlanması anayasal bir zorunluluktur. Bu zorunluluk, temel hak ve özgürlüğü ihlal edilen ya da ihlal edildiğini iddia eden kişilerin ilgili yargı veya idari merciler nezdinde şikâyetlerini dile getirmesi hususunda devlete gerekli ve yeterli mekanizmaları oluşturarak uygun koşulları sağlama yükümlülüğü getirmektedir (AYM, E.2019/102, K.2019/99, 25/12/2019, § 16; E.2021/46, K.2022/47, 21/4/2022, § 15; E.2022/141, K.2023/17, 25/01/2023, § 17).

18. Bu çerçevede Anayasa’nın anılan maddesinde güvence altına alınan etkili başvuru hakkı; anayasal bir hakkının ihlal edildiğini ileri süren herkese hakkın niteliğine uygun olarak iddialarını inceletebileceği makul, erişilebilir, etkili, ihlalin gerçekleşmesini veya sürmesini engellemeye ya da sonuçlarını ortadan kaldırmaya elverişli idari ve yargısal yollara başvuruda bulunabilme imkânının sağlanmasını teminat altına almaktadır (AYM, E.2019/102, K.2019/99, 25/12/2019, § 17; E.2021/46, K.2022/47, 21/4/2022, § 16; E.2022/141, K.2023/17, 25/01/2023, § 18).

19. Devletin pozitif yükümlülükleri nedeniyle mülkiyet hakkı bakımından koruyucu ve düzeltici bazı önlemler alması gerekmektedir. Koruyucu önlemler mülkiyete müdahale edilmesini önleyici; düzeltici önlemler ise müdahalenin etkilerini giderici, diğer bir ifadeyle telafi edici yasal, idari ve fiilî tedbirleri kapsamaktadır. Mülkiyet hakkına müdahalenin malik üzerinde doğurduğu olumsuz sonuçların mümkünse eski hâle döndürülmesi, mümkün değilse malikin zarar ve kayıplarının telafi edilmesini sağlayan idari veya yargısal birtakım hukuki mekanizmaların oluşturulması devletin pozitif yükümlülüklerinin bir gereğidir (Osmanoğlu İnşaat Eğitim Gıda Temizlik Hizmetleri A.Ş., B. No: 2014/8649, 15/2/2017, §§ 46, 48).

20. İnsan yaşamı yönünden tehlike arz eden yapıların tespit edilmesi ve bunların güçlendirilmesi, bu mümkün değilse yıktırılması yolunda tedbirler alınması devletin pozitif yükümlülüklerindedir. Devletin bu görevini ifa ederken bireylerin mülkiyet hakkını anayasal ilkeler çerçevesinde belli ölçüde kısıtlaması meşru görülmelidir. Bu açıdan yaşam hakkının korunması yükümlülüğünün gerekli kılması hâlinde kişilerin yapılarının hasar durumuyla ilgili tespitler yapılması makul karşılanmalıdır. Ne var ki 7269 sayılı Kanun uyarınca düzenlenen hasar tespit raporları, sonradan tesis edilecek yıkım, tahliye ve hak sahipliği gibi işlemlere dayanak teşkil etmenin yanı sıra bu işlemlerden bağımsız olarak taşınmazın değerini etkileyebilecek niteliktedir. Hasar tespit raporlarının hak ve yükümlülük getiren başka işlemlere dayanak teşkil ettiği ve taşınmazın değerini etkilediği gözetildiğinde yapıların hasar durumlarının raporlanması faaliyeti sırasında hukuka aykırı işlem tesis edildiğinin ilgililer tarafından ileri sürülmesi hâlinde bu işlemlerin hukuka aykırılığının tespiti ve iptali için yetkili makama başvurma imkânının, diğer bir ifadeyle etkili başvuru hakkının sağlanmasının Anayasa'nın 40. maddesinin gereği olduğu anlaşılmaktadır.

21. Kural, afet bölgelerinde 7269 sayılı Kanun uyarınca yapılacak asıl işlemlere esas olmak üzere düzenlenen hasar tespit raporlarının ancak asıl işlemlerle birlikte dava konusu edilebileceğini öngörmektedir.

22. Bu kapsamda mülkiyet hakkı ile bağlantılı olan kuralla Anayasa’nın 40. maddesi kapsamında devletin bu hakkın korunmasıyla ilgili gerekli koşulları sağlama fonksiyonunu ne ölçüde yerine getirdiğinin değerlendirilmesi gerekmektedir.

23. Daha önce de ifade edildiği üzere hasar tespiti, afet sonrasında 7269 sayılı Kanun uyarınca hasar tespit raporlarının düzenlenmesinden sonra tesis edilecek işlemler olan yıkım kararı, tahliye kararı veya hak sahipliğine ilişkin işlemlere dayanak teşkil eden bir işlem mahiyetinde olmasının yanı sıra hasar tespiti sonucunda düzenlenen hasar tespit raporu ile yapının hasarlı olup olmadığını, yapının hasarlı olduğunun tespit edilmesi hâlinde ise hasar durumunu da ortaya koyan bir işlemdir. Hasar tespit raporlarının düzenlenmesinden sonra tesis edilecek işlemlerden olan hak sahipliği başvurusunun olumsuz sonuçlanması durumunda söz konusu hak sahipliği başvurusunun reddine ilişkin işlem ile hakkında hasar tespit raporu düzenlenen taşınmazın hasar durumuna göre alınabilecek yıkım ve tahliye kararlarına karşı idari yargı mercileri nezdinde iptal davası açma imkânının bulunduğu açıktır.

24. Bununla birlikte hasar tespit raporlarının sonradan tesis edilecek işlemlerden bağımsız olarak taşınmazın değerini de etkilediği açıktır. Diğer bir ifadeyle hasar tespit raporuyla taşınmaz üzerinde bulunan yapı, tekniğe uygunluk ve depreme dayanıklılık nitelikleri yönünden etiketlenmektedir. Yapının inşaat kalitesi yönünden bir tür etiketleme işlevi gören hasar tespit raporlarının -sonrasında bir işlem tesis edilsin veya edilmesin- maliklerin mülkiyet hakkını etkilemediği söylenemez. Sonrasında başka bir idari işlem tesis edilen hasar tespit raporlarının hukuka uygun olup olmadığının yargı mercileri önünde tartışılacağı söylenebilirse de tüm hasar tespit raporları, sonradan bir idari işlem tesisine yol açmadığı gibi idarenin işlem tesisinde gecikmesi de söz konusu olabilir. Bu gibi durumlarda ise belirlenen hasar durumundan kaynaklı olarak yapının ekonomik değerini etkileyecek, bir başka deyişle mülkün değerinin azalmasına yol açabilecek mahiyette olan hasar tespit raporlarının hukuka uygun olup olmadığının incelenmesine imkân sağlayan bir yargı yolunun bulunmadığı görülmektedir. Tüm bu hususlar gözetildiğinde taşınmazın değerini etkileyen bir idari işleme karşı tek başına dava açılmasının önlenmesinin Anayasa’nın 40. maddesinin gerekleriyle uyumlu olmadığı sonucuna varılmaktadır.

25. Bu yönüyle kural, yapılacak asıl işlemlere esas olmak üzere, fen kurulları tarafından düzenlenen hasar tespit raporlarının ancak asıl işlemlerle birlikte dava konusu edilebileceği suretiyle a aykırılık oluşturmaktadır.

26. Açıklanan nedenlerle kural, Anayasa’nın 35. ve 40. maddelerine aykırıdır. İptali gerekir.

Basri BAĞCI, İrfan FİDAN ile Muhterem İNCE bu görüşe katılmamışlardır.

Kuralın Anayasa’nın 13., 36. ve 125. maddeleriyle ilgisi görülmemiştir.

IV. İPTALİN DİĞER KURALLARA ETKİSİ

27. 30/3/2011 tarihli ve 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun’un 43. maddesinin (4) numaralı fıkrasında kanunun, Cumhurbaşkanlığı kararnamesinin veya Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğü’nün belirli kurallarının iptali, diğer kurallarının veya tümünün uygulanmaması sonucunu doğuruyorsa bunların da Anayasa Mahkemesince iptaline karar verilebileceği öngörülmektedir.

28. 7269 sayılı Kanun’un 13. maddesinin (a) fıkrasının altıncı paragrafının birinci cümlesinde yer alan “…hasar tespit raporları ancak asıl işlemlerle birlikte dava konusu edilebilir.” ibaresinin iptali nedeniyle uygulanma imkânı kalmayan anılan cümlede yer alan “...ve...” ibaresinin 6216 sayılı Kanun’un 43. maddesinin (4) numaralı fıkrası gereğince iptali gerekir.

V. HÜKÜM

15/5/1959 tarihli ve 7269 sayılı Umumi Hayata Müessir Afetler Dolayısiyle Alınacak Tedbirlerle Yapılacak Yardımlara Dair Kanun’un 2/7/1968 tarihli ve 1051 sayılı Kanun’un 1. maddesiyle değiştirilen 13. maddesinin (a) fıkrasına 29/5/2003 tarihli ve 4864 sayılı Kanun’un 1. maddesiyle eklenen altıncı paragrafın;

A. Birinci cümlesinde yer alan “…hasar tespit raporları ancak asıl işlemlerle birlikte dava konusu edilebilir.” ibaresinin Anayasa’ya aykırı olduğuna ve İPTALİNE, Basri BAĞCI, İrfan FİDAN ile Muhterem İNCE’nin karşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA,

B. Birinci cümlesinde yer alan “...ve...” ibaresinin de 30/3/2011 tarihli ve 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun’un 43. maddesinin (4) numaralı fıkrası gereğince İPTALİNE OYBİRLİĞİYLE,

30/11/2023 tarihinde karar verildi.

KARŞI OY

1. Mahkememiz çoğunluğunca, 15/5/1959 tarihli ve 7269 sayılı Umumi Hayata Müessir Afetler Dolayısiyle Alınacak Tedbirlerle Yapılacak Yardımlara Dair Kanun’un 2/7/1968 tarihli ve 1051 sayılı Kanun’un 1. maddesiyle değiştirilen 13. maddesinin (a) bendine 29/5/2003 tarihli ve 4864 sayılı Kanun’un 1. maddesiyle eklenen altıncı fıkranın birinci cümlesinde yer alan “…hasar tespit raporları ancak asıl işlemlerle birlikte dava konusu edilebilir.” ibaresinin iptaline karar verilmiştir. Aşağıda açıklanan nedenlerle çoğunluk görüşüne dayalı iptal kararına iştirak edilmemiştir.

2. 7269 sayılı Kanun’un 13. maddesinde afetin gerçekleşmesinin ardından afet bölgelerinde yapılacak teknik işlere ilişkin hususlara yer verilmiştir. Maddenin (a) bendinin birinci fıkrasında, yapılacak işlemlere esas olmak üzere Bakanlıkça kurulacak fen kurulları tarafından afetin meydana geldiği arazinin durumu ile bütün yapılar ve kamu tesislerinin incelenerek hasar tespit raporunun düzenleneceği hükme bağlanmıştır.

3. 7269 sayılı Kanun’un 13. maddesinin (a) bendinin altıncı fıkrasının itiraz konusu kuralın da yer aldığı birinci cümlesinde ise, yapılacak asıl işlemlere esas olmak üzere, fen kurulları tarafından düzenlenen teknik mahiyetteki hasar tespit raporlarına mahallî ilân tarihinden itibaren otuz gün içinde itiraz edilebileceği ve hasar tespit raporlarının ancak asıl işlemlerle birlikte dava konusu edilebileceği düzenlemesine yer verilmiştir. Anılan cümlede yer alan “…hasar tespit raporları ancak asıl işlemlerle birlikte dava konusu edilebilir.” ibaresi itiraz konusu kuralı oluşturmaktadır.

4. İtiraz konusu kuralda, 7269 sayılı Kanun uyarınca yapılacak işlemlere esas olmak üzere afetin meydana geldiği arazinin durumu ile bütün yapılar ve kamu tesislerinin incelenerek düzenlenecek hasar tespit raporlarının ancak asıl işlemlerle birlikte dava konusu edilebileceği hükme bağlanmıştır. Hasar tespit raporları, hakkında düzenlendiği taşınmaza ilişkin olarak 7269 sayılı Kanun uyarınca tesis edilecek asıl işlem niteliğindeki yıkım ve hak sahipliği işlemlerine dayanak teşkil etmektedir. Dolayısıyla hasar tespit raporuna dayanılarak verilecek yıkım kararının taşınmaz malikinin mal varlığında azalmaya neden olacağı gibi bu Kanun’dan faydalanmak suretiyle inşaat kredisi verilmesi ya da bina yaptırılması amacıyla yapılan hak sahipliği talep hakkı da ekonomik bir değer ifade ettiğinden ve parayla değerlendirilebildiğinden itiraz konusu kuralın mülkiyet hakkı kapsamında olduğu sonucuna varılmıştır (Benzer yönde bir değerlendirme için bkz. Mustafa Yıldırım, B. No: 2015/53, 12/9/2019). Bunun yanı sıra hasar tespit raporları ile yapının hasarlı olduğunun tespit edilmesi durumunda raporda belirlenen hasar durumundan kaynaklı olarak yapının ekonomik değeri etkileneceğinden mülkün değerini etkileyen hasar tespit raporunun ancak asıl işlemlerle birlikte dava konusu edilebileceğini öngören kuralın bu yönüyle de mülkiyet hakkıyla ilgili olduğu sonucuna varılmıştır.

5. Öte yandan Anayasa’nın “Temel hak ve hürriyetlerin korunması” başlıklı 40. maddesinin birinci fıkrası “Anayasa ile tanınmış hak ve hürriyetleri ihlâl edilen herkes, yetkili makama geciktirilmeden başvurma imkânının sağlanmasını isteme hakkına sahiptir” hükmünü içermektedir.

6. Kural, afet bölgelerinde 7269 sayılı Kanun uyarınca yapılacak asıl işlemlere esas olmak üzere düzenlenen hasar tespit raporlarının ancak asıl işlemlerle birlikte dava konusu edilebileceğini öngörmektedir.

7. Bu kapsamda mülkiyet hakkı ile bağlantılı olan kuralla Anayasa’nın 40. maddesi kapsamında devletin bu hakkın korunmasıyla ilgili gerekli koşulları sağlama fonksiyonunu ne ölçüde yerine getirdiğinin değerlendirilmesi gerekmektedir.

8. Hasar tespiti, afet sonrasında 7269 sayılı Kanun uyarınca hasar tespit raporlarının düzenlenmesinden sonra tesis edilecek asıl işlemler olan yıkım kararı, tahliye kararı veya hak sahipliğine ilişkin işlemlere dayanak teşkil eden hazırlık işlemi mahiyetindedir. Hazırlık işlemi mahiyetindeki hasar tespit raporlarının düzenlenmesinin ardından hakkında hasar tespit raporu düzenlenen taşınmazın hasar durumuna göre yıkım kararı alınması veya hak sahipliğine ilişkin işlemlerin tesis edilmesi ya da hasar durumuna göre binaların tahliye edilmesi mümkündür. Hasar tespit raporlarının düzenlenmesinden sonra tesis edilecek asıl işlemler olan hak sahipliği başvurusunun olumsuz sonuçlanması durumunda söz konusu hak sahipliği başvurusunun reddine ilişkin işlem ile hakkında hasar tespit raporu düzenlenen taşınmazın hasar durumuna göre alınabilecek yıkım ve tahliye kararlarına karşı idari yargı mercileri nezdinde iptal davası açma imkânının bulunduğu açıktır. Bu noktada 7269 sayılı Kanun uyarınca hasar tespit raporlarının düzenlenmesinden sonra tesis edilecek asıl işlemler olan yıkım (ve/veya tahliye) kararı veya hak sahipliğine ilişkin işlemlere karşı açılan iptal davalarında hasar tespit raporlarının hukuka uygunluğunun denetlenip denetlenemeyeceği hususunun ortaya konulması gerekmektedir.

9. Öncelikle belirtmek gerekir ki itiraz konusu kuralla, yapılacak asıl işlemlere esas olmak üzere düzenlenen teknik mahiyetteki hasar tespit raporlarına karşı yargı yolu tamamen kapatılmamakta, hasar tespit raporlarının ancak asıl işlemlerle birlikte dava konusu edilebileceği öngörülmektedir. Bu nedenle hasar tespit raporlarının düzenlenmesinden sonra tesis edilecek asıl işlemler olan yıkım ve tahliye kararları veya hak sahipliğine ilişkin işlemlere karşı açılan davalarda hasar tespit raporlarının da dava konusu edilebileceği anlaşılmakta olup bu davalarda hasar tespit raporlarının hukuka uygunluğunun denetlenmesi imkânı bulunmaktadır.

10. Öte yandan afet sonrasında gerçekleştirilmesi öngörülen süreçte tek başına dava konusu edilemeyeceği düzenlenen hasar tespit raporlarının hem hak sahipliğine ilişkin işlemlerin hem de yıktırılması gereken yapılara ilişkin alınacak yıkım (ve/veya tahliye) kararlarının dayanağı niteliğinde olduğu, bu işlemlerin tesis edilmesinde esas alınan ölçütün hasar tespit raporlarında belirlenen hasar durumu olduğu görülmektedir. Buna göre hasar tespit raporları, yıkım ve tahliye kararları ile hak sahipliğine ilişkin işlemlerin dayanağını oluşturmaktadır. Zira hak sahipliği, hasar tespit raporları ile tespit edilen hasar durumuna göre belirlenmektedir. Benzer şekilde hakkında hasar tespit raporu düzenlenen bir yapıya ilişkin olarak yıkım veya tahliye kararı tesis edilmesi sırasında hasar tespit raporunda belirlenen hasar sınıflandırması dikkate alınmaktadır.

11. Bu nedenle asıl işlemler olan yıkım (ve/veya tahliye) kararı ile hak sahipliğine ilişkin işlemlere karşı açılan davalarda hasar tespit raporları dava konusu edilmemiş olsa dahi idari yargı yerleri tarafından hak sahipliğine ilişkin işlem ile yıkım kararının hukuka uygun olup olmadığı incelenirken söz konusu idari işlemlerin dayanağını teşkil eden hasar tespit raporunun hukuka uygunluğunun ve doğruluğunun da incelenmesi gerekecektir.

12. Öte yandan 7269 sayılı Kanun’un 13. maddenin (a) bendinin altıncı fıkrasının ikinci cümlesinde, gayrimenkulleri kesin bir şekilde hasarsız olarak tespit edilenlerin veya gayrimenkullerinin hasar tespiti hiç yapılmayanların, yargı yoluna gitmeden önce, mahallî ilân tarihinden itibaren otuz gün içinde ilgili idareye başvurmalarının zorunlu olduğu hükme bağlanmıştır. Buna göre gayrimenkulleri kesin bir şekilde hasarsız olarak tespit edilenler veya gayrimenkullerinin hasar tespiti hiç yapılmayanlar açısından da düzenlenen teknik mahiyetteki hasar tespit raporlarının ilgililere duyurulması amacıyla yapılan mahallî ilân tarihinden itibaren otuz gün içinde ilgili idareye başvurma imkânı getirilmiştir. Bu zorunlu idari başvuru yolundan sonra idare tarafından itirazen düzenlenecek hasar tespit raporlarında, ilk tespitlerde olduğu gibi taşınmazların hasarsız tespit edilmesi veya hasar tespitinin hiç yapılmaması durumunda bu kişilerin söz konusu işlemlere karşı idari yargı mercileri nezdinde süresi içinde iptal davası açabilecekleri aşikardır.

13. İptal davasında, idari işlemin hukuka uygun olup olmadığının denetlenmesi amaçlandığından hukuka aykırı bir işlemin hukuk düzeninden çıkarılmasını sağlamanın bu davayla mümkün olduğu açıktır. Buna göre hasar tespit raporlarının düzenlenmesinden sonra tesis edilecek asıl işlemler olan yıkım (ve/veya tahliye) kararı ile hak sahipliğine ilişkin işlemlere karşı açılan iptal davalarında hasar tespit raporlarının da dava konusu edilebilme imkânının bulunduğu, bunun yanı sıra bu davalarda hasar tespit raporları dava konusu edilmemiş olsa dahi söz konusu işlemlerin dayanağını oluşturan hasar tespit raporlarının hukuka aykırılığı yolundaki iddiaların da yargı yerlerince inceleneceği ve bu davalarda hasar tespit raporlarının hatalı olduğu yolunda verilecek kararların hasar tespit raporlarının düzenlenmesiyle ortaya çıkan tüm hukuki sonuçları ortadan kaldırabilecek niteliğe sahip olduğu hususları gözetildiğinde bu davaların hasar tespit raporları açısından etkili bir başvuru yolu niteliğinde olduğu değerlendirilmektedir.

14. Bunun yanı sıra iptal davası sonucunda iptal edilen işlem geriye dönük olarak ortadan kaldırılmakla birlikte iptal kararı verilinceye kadar varlığını sürdürmektedir. Bu nedenle kişileri iptal davası sonuçlanıncaya kadar hukuka aykırı idari işlemin olumsuz etkilerinden korumak, ileride giderilmesi veya düzeltilmesi imkânsız veya zor olan durumları önlemek, idarenin hem olası bir tazmin yükünden kurtarılması hem de hukuk sınırları içinde kalması sağlanarak hukuk devletinin kesintiye uğramadan devamını temin etmek amacıyla yürütmenin durdurulması kurumu öngörülmüştür (AYM, E.2022/14, K.2022/70, 01/06/2022, § 6; E.2016/205, K.2019/63, 24/7/2019, § 141; E.2017/21, K.2020/77, 24/12/2020, § 258; E.2022/141, K.2023/17, 25/01/2023, § 23).

15. Yürütmenin durdurulması kurumu, yargının denetim etkinliğini artırıcı bir araç olarak dava hakkının bir parçasını oluşturduğu gibi kamu yararı ve kamu düzenini de sağlamaktadır. Yürütmenin durdurulması kararıyla dava konusu işlemin yapıldığı andan önceki durumun geri gelmesi sağlanmakta ve kişiler dava sonuçlanıncaya kadar bu işlemin olumsuz etkilerinden korunmaktadır (AYM, E.2022/141, K.2023/17, 25/01/2023, § 24).

16. Bu bağlamda özellikle hasar tespit raporlarının düzenlenmesinden sonra 7269 sayılı Kanun uyarınca tesis edilecek asıl işlemlerden olan yıkım ve tahliye kararlarına karşı açılan davalarda yürütmenin durdurulması talebinde bulunulabilmesi ve durumun gerekleri ile somut olayın şartlarına göre yürütmenin durdurulması kararı verilebilmesi imkânının bulunduğu, yürütmenin durdurulmasına karar verilmesi hâlinde ise yıkım ve tahliyeye ilişkin işlemlere devam edilemeyeceği ve bu işlemlerinin dava sonuna kadar erteleneceği gözetildiğinde bu davalarda başvurulabilecek yürütmenin durdurulması kurumunun da etkili bir başvuru yolu niteliğinde olduğu değerlendirilmektedir.

17. Sonuç olarak itiraz konusu kuralla yapılacak asıl işlemlere esas olmak üzere, fen kurulları tarafından düzenlenen teknik mahiyetteki hasar tespit raporlarının ancak asıl işlemlerle birlikte dava konusu edilebileceğinin öngörülmesinin Anayasa'nın 35. maddesinde güvence altına alınan mülkiyet hakkı ile bağlantılı olarak Anayasa'nın 40. maddesinde düzenlenen etkili başvuru hakkına aykırılık oluşturmadığı sonucuna varılmıştır.

18. Açıklanan nedenlerle itiraz konusu kuralın Anayasa’ya aykırı olmadığını değerlendirdiğimizden çoğunluğun aksi yöndeki görüşüne iştirak edilmemiştir.